摘  要

《行政复议法》的修订引发了《》复议复议前置复议前置中的未履行法定职责应指代第十一条中的哪些情形的争议。未履行法定职责的定义尚不明确，缺少相关的立法与司法解释。行政复议主渠道化的立法目的与复议前置部分扩张说的制度定位使复议前置中未履行法定职责的解释路径存在分歧。根据立法与司法实践，未履行法定职责的可以体现出行政机关行政不作为、不履行法定职责以及行政机关工作人员违法失职三种含义。复议前置中的未履行法定职责的最广义解释可以理解为广义的行政不作为，广义的行政不作为有依申请的不作为与依职权的不作为两种形式，具有明示拒绝、不予答复以及不完全履行三种行为表现形式。根据复议前置的制度定位、条文规定以及实践的可行性考量，应当对《》复议复议前置复议前置中的未履行法定职责情形进行合理的限缩解释。限缩解释应综合文义解释、目的解释与体系解释的解释方法进行，既要满足行政争议实质性化解的立法要求，发挥行政复议相较于行政诉讼具有的行政性、专业性、审查范围广的比较优势，也要遵从复议前置明示设定的立法规则。复议前置中未履行行为的表现形式应限定于不予答复以及不完全履行，将明示拒绝的情形排除在外，依职权的不作为情形不应排除在外。复议前置中的未履行法定职责应限缩为行政机关在行政强制、行政征收征用、行政赔偿、工伤认定行为中不完全履行的情形；以及在行政许可、保护相对人合法权益、社会保障给付行为中不予答复或不完全履行的情形。

关键词：复议前置，未履行法定职责，行政不作为，限缩解释

ABSTRACT

The revision of the Administrative Review Law has caused a dispute over which circumstances in Article 11 should be considered as ‘not performing statutory duties’ in the compulsory reconsideration institution, which hasn’t been clearly defined yet. According to legislation and judicial practice, the concept of ‘not performing statutory duties’ can be reflected in the broad sense of administrative omission. According to the system positioning of compulsory reconsideration institution, provisions and practical feasibility, it should be explained restrictively. More precisely, it should meet the legislative requirements of substantive resolution of administrative disputes, give play to the comparative advantages of administrative reconsideration over administrative litigation and wide scope of review, follow the legislative rules explicitly set in the front of reconsideration, and integrate the interpretation methods of text meaning interpretation, purpose interpretation and system interpretation. The manifestation shall be limited to ‘no reply’ and ‘incomplete performance’, and the case of ‘express refusal’ shall be excluded. ‘Not performing statutory duties’ in the compulsory reconsideration institution shall be limited to the incomplete performance of administrative organs in administrative and coercion, administrative collection and requisition, administrative compensation and identification of industrial injury; and no reply or incomplete performance in the administrative licensing, protection of the legitimate rights and interests, and social security payment.

Key words: compulsory reconsideration, not performing statutory duties, administrative omission, limited interpretation

目  录

摘  要

ABSTRACT

引  言

第一章 复议前置中未履行法定职责的解释困境

1.1 “未履行法定职责”立法解释之缺失

1.2 复议前置立法目的之冲突

1.3 复议前置中未履行法定职责的解释之争

1.3.1 指代范围之争

1.3.2 行为表现形式之争

1.4 问题的提出——复议前置中未履行法定职责认定问题的争议焦点

第二章 复议前置中未履行法定职责的概念范畴与解释路径

2.1 “未履行法定职责”的使用现状

2.1.1 行政机关“行政不作为”

2.1.2 行政机关工作人员“违法失职”

2.1.3 行政机关“不履行法定职责”

2.2 行政不作为与不履行法定职责的界定

2.3 复议前置中未履行法定职责限缩解释的路径选择

第三章 复议前置中未履行法定职责的认定

3.1 复议前置中未履行法定职责的表现形式

3.1.1 广义的未履行行为

3.1.2 行政争议“实质性化解”要求——对明示拒绝行为的排除

3.1.3 专业性优势的发挥——对不予答复行为的保留

3.1.4 合理性审查优势的发挥——对不完全履行行为的保留

3.2 复议前置中未履行法定职责的指代范围

3.2.1 基于文义解释与体系解释的限制

3.2.2 复议前置明示设定规则的限制

3.2.3 行政性优势的发挥——“依职权”行政行为的保留

3.3 结论——第十一条规定的未履行法定职责情形的界定

结  语

参 考 文 献

引  言

2024年1月，新修订的《中华人民共和国行政复议法》（2023）（以下简称《行政复议法》）颁布实施，第二十三条第一款对行政复议前置制度重新作出了规定。行政复议前置制度规定于《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十四条第二款，指行政相对人对行政主体作出的行政行为不服的，应当先选择向行政复议机关申请行政复议，而不能直接向人民法院提起行政诉讼；相对人对行政复议决定不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼，因此也被称为强制先行复议。为行文简洁，本文将行政复议前置制度简称为“复议前置”。

中央全面依法治国委员会制定的《行政复议体制改革方案》提出，要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。“把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道”的主张是由应松年教授提出的^[1]9，此后“行政复议主渠道化”逐渐成为了学界和立法者的共同认识，《行政复议法》的修订工作就是在“行政复议主渠道化”的大背景下开展的。

在此次《行政复议法》修订之前，关于复议前置的实体法规定分散于众多零星的法律法规中，新规定整合了部分已有的复议前置情形、并在客观上扩大了复议前置的范围，最重要的是将“第十一条规定的未履行法定职责情形”（本文将其称为“复议前置中的未履行法定职责”）纳入了复议前置的范围，但也由此产生了新的问题。

《行政复议法》第十一条采用“行政行为类型+行为属性（表现形式）”的方式对行政复议受案范围进行了列举式的规定^[2]133-134，第二十三条第一款第三项客观上使复议前置的范围与行政复议的受案范围产生了关联。然而，第十一条中并不直接可见“未履行法定职责”的表述，而是采用了诸如“对行政许可申请拒绝或者在法定期限内不予答复”、“对不予赔偿决定不服”、“不予受理工伤认定申请”等模糊的表述，上述表述看似与未履行法定职责存在关联，但却无法明确其是否为复议前置中未履行法定职责的具体指向。这不禁使人产生如下困惑：什么是未履行法定职责？复议前置中的未履行法定职责应当如何认定？

本文通过辨析未履行法定职责的概念范畴，梳理行政复议前置制度的立法目的与制度定位，结合立法与司法实践中产生的具体案例，对上述问题给出全面的回应，以期复议前置制度能够在实践中得到正确、合理的适用，并为未来立法、司法解释的制定提供参考依据。

第一章 复议前置中未履行法定职责的解释困境

1.1 “未履行法定职责”立法解释之缺失

“未履行法定职责”的概念在行政领域立法中并不多见。直至2024年4月22日，在威科先行以全文包括“未履行法定职责”并主题分类“行政法与行政诉讼法”进行检索，得到法律法规与其他规范性文件共74部，均没有对未履行法定职责作出解释，且在正式生效的法律文件中，仅新《行政复议法》直接使用了未履行法定职责的表述。因此，“未履行法定职责”的概念并未得到立法者的明确定义，有待进一步探究。

有迹可循的是，司法部在此次《行政复议法》修订草案的说明（以下简称《草案说明》）中指出，“明确......对行政不作为不服的，应当先申请行政复议”，即立法者的可能的意图是将未履行法定职责解释为“行政不作为”。然而，如果未履行法定职责可以直接等同于行政不作为理解，立法者为何不直接使用行政不作为的表述，而是选择画蛇添足？况且行政不作为的定义在学界长期存在争议，其作为一个学理概念亦难以从现行的法律规范条文中找寻到权威的解释、立法者在此次修法中亦未进一步予以释明，更使未履行法定职责的概念晦暗不明。

1.2 复议前置立法目的之冲突

“行政复议主渠道化”是此次《行政复议法》修订的重要立法目的，并直接在第一条的条文规定中得到明确。一般认为，行政复议主渠道化的内涵在于：充分发挥行政复议制度的天然优势，让尽可能多的行政争议能够在行政复议程序中得到“实质性解决”，即在法律程序终结的同时、实体的法律纠纷也能够同步得到终结^[3]31。将目前“大信访、中诉讼、小复议”的格局转变为“大复议、中诉讼、小信访”的格局，最终把行政复议制度打造成化解行政争议的“前哨站”和“隔离带”^[4]173-174。支持主渠道化的观点通常认为，实行复议前置是实现行政复议主渠道化的重要方式、是与之相配套的制度性规定，通过设定强制复议先行的方式，可以将大量的行政争议吸纳进复议的渠道，对于发挥行政机关的纠纷解决功能与内部监督、纠错功能具有重要意义^[5]74-75。因此，“行政复议主渠道化”的立法目的要求复议前置的范围能够尽可能地扩大，以吸纳更多的行政争议进入行政复议渠道，为实现行政复议主渠道化的目标提供制度保障，甚至有观点认为，应当将除个别需要司法提供紧急保护外的所有行政争议都采用复议前置^[6]234。由此看来，为实现主渠道的立法目的，复议前置中的未履行法定职责应当尽可能地作广义解释。

另一方面，复议前置中未履行法定职责的认定也不能脱离复议前置自身的理论框架，不能与复议前置在整个行政纠纷解决机制中的制度定位相背离。学界对于复议前置的制度定位存在多种不同的观点，主要可以概括为“前置原则说”、“部分扩张说”和“部分限缩说”三种。

“前置原则说”认为，应当设立以“复议前置为原则，当事人选择为例外”的标准，强制要求在大部分的行政争议中当事人都应先进行行政复议，对复议结果不服的才能提起诉讼^[7]9。这种观点认为，行政复议与行政诉讼的关系应遵循“穷尽行政救济手段”的基本原则^[8]377，即只有经过了行政复议仍无法解决的行政争议才允许进入行政诉讼阶段，因为复议前置能够展现行政机关解决行政争议的独特优势、保障行政机关对于行政事务的首次判断权，以及更好地发挥行政机关内部纠错的自主权，防止法院过早地干预行政事务。为实现行政复议主渠道化的立法目的，主张采用前置原则说的观点在学界的呼声较高。

“自由选择说”不同意“复议前置说”的观点，认为当事人的程序选择权与行政机关的自治权都值得被尊重，应当允许复议前置制度的存在，也应当允许当事人能够在行政复议与行政诉讼中选择一种渠道寻求救济，并设立“以当事人选择为原则，复议前置为例外”的标准。主张“自由选择说”的观点内部对于复议前置的发展存在不同意见，又可以分为“部分扩张说”与“部分限缩说”。“部分扩张说”认为，应当认可复议前置的积极作用，适度扩大复议前置的范围，但复议制度也存在缺陷，因此应当扬长避短，充分发挥复议制度相较于诉讼制度的优势。有学者认为，应当将权利义务影响较小、专业性强、行政协议、行政不作为等案件纳入行政复议前置范围^[9]152。有学者则主张将政府信息公开、不动产登记等法律关系简单、受案量大、政策业务性强的行政争议实行行政复议前置，以减轻司法机关的办案压力^[10]83。“部分限缩说”则认为，复议前置客观上侵蚀了当事人的程序选择权与诉权，复议前置的范围应当予以限缩，复议制度的优势与主渠道目的的实现不应通过强制先行复议的方式实现，在行政复议的公正性得到增强后，当事人自然会选择以行政复议的方式来解决行政争议^[11]74-76，因此行政复议主渠道化的实现应当通过改善行政复议机关公正性的方式进行。

我国对复议前置长期采用“以当事人选择为原则，复议前置为例外”的自由选择模式，且此次修法在客观上选择了继续延续这一模式，而非作出颠覆性的改变，立法者的态度表明其采纳了“部分扩张说”的观点。因此，在制度安排上，复议前置仍然坚持其作为例外情形存在的定位，对复议前置范围的扩张整体上应采审慎的态度，倘若将复议前置中的未履行法定职责作任意的扩张解释显然又有悖于复议前置部分扩张的立法选择，甚至在必要时还应当对其进行限缩解释。复议前置在立法目的与制度定位上出现的冲突，使得复议前置中未履行法定职责的认定更加困难。

1.3 复议前置中未履行法定职责的解释之争

《行政复议法》颁布后，学界与理论界并不乏对这一问题作出回应的尝试，但却众说纷纭，争论的主要焦点在于复议前置中未履行法定职责应涵盖第十一条的哪些条款以及存在哪些行为表现形式。

1.3.1 指代范围之争

对于复议前置中未履行法定职责应涵盖第十一条的哪些条款是争议最为明显的问题，经笔者梳理，主要可以归纳为以下三种观点：

第一种观点主张对于复议前置中的未履行法定职责应当严格地根据文义进行解释，由于第十一条中只有第十一项出现了“法定职责”与“未依法履行”的表述，因此复议前置中的未履行法定职责应当特指行政机关未履行保护相对人合法权益的职责^[12]。

第二种观点认为，若第二十三条第三项特指第十一条第十一项，则立法者不必大费周章地将其表述为“未履行法定职责情形”，故复议前置中的未履行法定职责显然还有其他适用情形，但总体上应受限于第十一条中明示列举的行为类型。有学者认为，复议前置中的未履行法定职责情形应包括第十一条的第三项“拒绝行政许可申请或者在法定期限内不予答复”、第七项“不予受理工伤认定申请”、第十一项“拒绝履行、未依法履行或者不予答复”、第十二项“行政机关没有依法给付”和第十三项“不依法订立、不依法履行、未按照约定履行行政协议”^[13]；有学者认为除上述行政行为外，还应包括第六项“对行政机关不予赔偿决定不服”^[14]133；也有学者认为只应包括上述行政许可、社会保障待遇或者保护合法权益职责这三种情形^[15]64。但无论如何，复议前置中的未履行法定职责不应适用于第十一条未明示列举的行政行为类型。

第三种观点则持相反意见，认为既然第十一条对行政复议范围采取了概括式列举的方式规定，就意味着立法者默认其他行政行为类型可以纳入行政复议受案范围的同时，也应允许将未明示列举的行政行为类型纳入复议前置的范畴。亦有学者认为，为了积极响应行政复议主渠道化的立法目的，应将绝大多数行政行为类型都设定为复议前置，以将尽可能多的行政争议吸收到行政复议的渠道中^[16]63。

1.3.2 行为表现形式之争

复议前置中未履行法定职责认定问题的争议还体现在未履行行为的具体表现形式之中。已有的观点总体上都顺应了立法者将“行政不作为”行为设定为复议前置的主观意图，但对于未履行行为或行政不作为应包含哪些表现形式存在不同理解。最高人民法院行政庭给出了两种可能的观点^[17]，且均有学者加以主张，第一种观点认为，未履行行为应包含行政机关积极不作为和消极不作为，即“未履行法定职责”应是个广义的概念，包括了第十一条中的拒绝履行、未依法履行、未按照约定履行、不予答复、没有依法给付等所有相关表现形式^[18]162-165；第二种观点认为，未履行行为只应包含行政机关消极不作为，未依法履责、不完全履责、履责不当和迟延履责等以积极作为方式实施的违法履责行为，均不属于未履行法定职责^[19]。

1.4 问题的提出——复议前置中未履行法定职责认定问题的争议焦点

以上争论不仅视角不同、结论各异，更重要的是缺少得出结论的具体说理和依据，复议前置中的未履行法定职责应如何认定无疑是《行政复议法》修订后的重大问题，需要系统性地予以回应。笔者认为，上述争议的核心是对应当如何理解复议前置中未履行法定职责的表现形式的争议，根本上是对以下问题的不同见解：如何理解立法者表述的“行政不作为”？未履行法定职责就是行政不作为吗？复议前置中的未履行法定职责应包含哪些具体的表现形式？第二十三条第一款第三项应指代第十一条中哪（几）项？

第二章 复议前置中未履行法定职责的概念范畴与解释路径

2.1 “未履行法定职责”的使用现状

尽管此次《行政复议法》修订是首次在法律层级的行政法规范性法律文件中上使用“未履行法定职责”的概念，但对于未履行法定职责的定义，仍应先回到已有的立法与司法实践中寻找解释。经笔者梳理发现，未履行法定职责的概念主要可以解读出以下三种含义。

2.1.1 行政机关“行政不作为”

上文已经述及，将复议前置中的未履行法定职责解释为“行政不作为”是立法者的主观意图，在已有的立法实践中，上海律师协会发布的《律师办理行政诉讼案件操作指引》（2016）第二十四条以及《律师代理医疗机构行政处罚案件操作指引（试行）》（2021）第4.3.4条明确表示未履行法定职责与行政不作为相关，认为行政机关在法定期间内未履行法定职责的是行政不作为，相对人可请求法院判决确认行政机关不作为的行为违法。

在司法实践中也不乏部分法院在说理时将未履行法定职责认定为“行政不作为”的一种具体情形，例如在“韦三期诉贵港市港北区人民政府一案”中，原告以被告不履行颁发林木采伐许可证的法定职责为由提起诉讼，法院认为“港北区政府在发现韦三期申请办理林权证的材料缺失，不能受理时，己履行通知义务，不存在未履行法定职责的行政不作为行为”；又例如在“曾家学诉黔西县人民政府一案”中，法院指出原告列举的被告违法情形均为黔西县政府的行政不作为行为，因此原告“实际上是对黔西县政府未履行法定职责不服，即其诉讼请求实质为诉请确认黔西县政府的行政不作为行为违法。”由此可见，未履行法定职责确实具有行政机关“行政不作为”的含义。

2.1.2 行政机关工作人员“违法失职”

《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的规定》（2015修正）第三十七条规定，对未履行法定职责的行政执法人员应当给予行政处分或者辞退处理。又例如，《内蒙古自治区行政执法监督条例》第三十七条、《广东省道路交通安全条例》（2014修正）第七十条，也规定行政执法人员未履行法定职责的属于违法失职行为。

行政机关工作人员违法失职行为是指，行政机关工作人员在行政执法等行使行政权的活动中存在玩忽职守、滥用职权等不履行或超越行政职权的行为，违反了依法行政的行政法原则与法律规定，应当给予其政务处分或移送监察机关处理。

笔者认为，此种情形中，未履行法定职责作为行政机关工作人员违法失职的一种表现形式，认定未履行法定职责的意义在于追究行政机关内部人员的责任，不会直接对外部行政相对人的权利义务产生影响。行政机关工作人员对未履行法定职责的认定不服的，应当依据《行政机关公务员处分条例》的相关规定，通过申请复审复核而非行政复议的渠道解决争议；而行政机关的外部人员认为行政机关工作人员违法失职的应当受到查处的，一般也通过信访的渠道解决。因此未履行法定职责的此种含义在行政复议以及复议前置中并无讨论之必要，应当予以排除。

2.1.3 行政机关“不履行法定职责”

不履行法定职责的表述源自于司法实践，《关于行政案件案由的暂行规定》（以下简称《案由规定》）的相关规定将行政机关不履行法定职责列为一项独立的案由，当事人可以将行政机关履行法定职责作为一项独立的诉讼或复议请求（下文称其为“不履行法定职责类案件”）；《行政诉讼法》第七十二条及《行政复议法》第六十六条规定，司法或复议机关经审理认为行政机关不履行法定职责的，应当判决或决定行政机关在一定期限内履行法定职责。

未履行法定职责与不履行法定职责在文义表达上高度相似，将两者作为同义理解不仅符合一般人的直觉，同时也是立法与司法实践中较为常见的情形。例如，《税收执法督察规则》（2018）第三十九条规定，税收机关未履行法定职责的，应责令限期履行法定职责，即应按照不履行法定职责类案件进行审理。又如，《行政复议法实施条例》第二十条第一项的规定在同一条款中同时使用了不履行与未履行的表述，说明在实施条例中，立法者没有对不履行和未履行进行区分的意思。实践中的案例也证实了这一观点，例如在“盖州市大庙沟金泉绢纺厂诉盖州市人民政府一案”中，法院认为，“本案属于对行政机关不履行法定职责提起的诉讼，原告金泉绢纺厂向被告盖州市政府提出《搬迁补偿申请书》要求盖州市政府履行补偿职责，盖州市政府在收到后至今未予答复的行为属于未履行法定职责。”

除此上述的三种情形之外，不乏部分法律文件仅仅提到了未履行法定职责，却无法根据其文义解读出未履行法定职责的具体含义。但可以得出的结论是，根据未履行法定职责在过往实践中的应用，在不加以限制的前提下，复议前置中的未履行法定职责既可以表达行政机关行政不作为的含义，也可以表达行政机关不履行法定职责的含义。因此，有必要先行对行政不作为与不履行法定职责的概念进行界定。

2.2 行政不作为与不履行法定职责的界定

学界对于行政不作为的概念主要分为“实质主义说”与“形式主义说”两种观点。实质主义说认为，行政不作为是指行政机关“没有做应该做的”，即判断行政机关是否存在不作为既要看其行为的方式、也要看行为实质上反映的内容，如果行政机关在形式上没有任何行为或动作自然构成不作为，同时，行政机关虽有所行为但实质内容上所表达的仍是“不为”一定的行政决定亦应构成不作为^[20]50。形式主义说则认为，行政不作为是与行政作为对应的概念，应指行政机关“什么都没有做”，因此如果行政机关表现出了积极的行为状态，无论在实质内容上表现的是“做了”或“没做”，都应属于行政作为，此时应判断行政作为行为是否正确、合法；反之，如果行政机关在相对人面前展现了消极的行为状态，则属于行政不作为，此时应要求行政机关作出一定的行政行为^[21]74。由此可见，上文中最高法行政庭提到的积极不作为与消极不作为的界分实则体现的是实质主义与形式主义的界分。

不履行法定职责的概念则由于法律条文规定的冲突而产生争议。最高院在《案由规定》的说明中明确指出，行政机关不履行法定职责是“消极不作为”，以作为方式实施的违法履责行为都不属于不履行法定职责，这与不履行法定职责类案件应适用消极不作为的履行判决而非撤销或变更判决也佐证了这一观点。然而，《行政诉讼法解释》第九十一条又将行政机关“违法拒绝履行”的行为形式纳入了不履行法定职责类案件中，使得实践中不履行法定职责类案件的范围逐渐扩张到了因行政作为行为引发的行政争议，广义的不履行法定职责也能够表现为积极的行政不作为。

由于《案由规定》对于行政诉讼案由的界分，行政不作为类案件在实践中客观上是以不履行法定职责的行政诉讼案由进行立案与审理的，因此广义的不履行法定职责与广义的行政不作为已无区分之必要。例如，在“乔超超与太和县人民政府再审审查案”中，最高院在判决中认定被告太和县政府构成行政不作为，但与不履行法定职责案件一样适用了履行判决；“倪恩纯诉天津市生态环境局不履行环境保护监督管理职责案”中，法院则直接判决认定环境局不履行法定监督管理职责构成行政不作为违法。我国在长期的司法实践中逐渐形成了认为行政不作为与不履行法定职责只是适用于不同的领域，但其表现形式并无区别的理解^[22]27，因此不履行法定职责的表现形式可以被广义的行政不作为囊括。

但即便不履行法定职责的适用情形客观上在司法实践中发生了泛化，狭义的不履行法定职责行为仍应根据立法者的原意，限制在消极行政不作为的范畴中，不履行法定职责类案件的履行判决就是针对消极行政不作为的特殊救济制度，如果是对于行政机关已经积极作为的案件再适用履行判决，既不符合常理，也会使得行政机关对于已经作出决定的事项再作出一次决定而无所适从，强行将不履行法定职责扩张到行政作为类案件中只会导致法律体系的混乱。

值得注意的是，行政相对人是否提出申请也被认为是界定行政不作为的一项重要标准^[23]131，例如上述《行政复议法实施条例》第二十一条的规定就存在将不履行法定职责案件限定在依相对人申请的情形中的意图，即将行政机关不履行依职权应履行的作为义务的情形排除在行政不作为的范围之外。而《行政诉讼法》第三十八条明确规定，相对人在起诉行政机关对于依申请行为存在不作为时需要对其提出申请的事实承担证明责任，但在起诉依职权行为存在不作为时则无需承担上述义务。因此，行政机关不履行依申请与依职权应履行的义务的，都可能构成行政不作为。

综上所述，笔者认为，将未履行法定职责的概念放在广义的行政不作为的概念范畴中进行讨论不仅最符合立法者在《行政复议法》修订过程中的主观意图，也符合未履行法定职责的概念在过往立法与司法实践中的应用现状，是目前最为合适的选择。为避免歧义，本文所称的“广义的行政不作为”是指，行政机关对于依相对人申请或依职权而负有的作为义务，存在积极的或者消极的不作为情形的。

2.3 复议前置中未履行法定职责限缩解释的路径选择

复议前置中的未履行法定职责是否可以直接理解为广义的行政不作为？笔者认为，对复议前置中未履行法定职责应当采取适当限缩解释，具体理由如下：

首先，从立法选择上看，《行政复议法》修订采用了“部分扩张说”的观点，适度地扩大复议前置范围，而不是采取“前置原则说”的观点将大量行政争议纳入复议前置可以看出，在复议前置的制度定位上立法者仍然坚持了自由选择模式。立法者对复议前置范围的扩张持谨慎的态度，并没有作出颠覆性的制度变化，也没有将复议前置当做行政复议主渠道化的唯一实现途径^[24]63-64。因此，在此次修法中只应将少部分更适宜通过行政复议渠道解决的纠纷纳入复议前置范围，若将复议前置中未履行法定职责的含义理解为广义的行政不作为，将不可避免地导致实践中复议前置范围的扩张，与复议前置有限扩张的立法意旨不符。

其次，从法律条文的具体规定上看，《行政复议法》修订后，客观上同时使用了不履行法定职责与未履行法定职责两个概念，且《行政复议法》与《行政诉讼法》中关于不履行法定职责的规定并无不同，因此《行政复议法》中的不履行法定职责应指行政机关消极不作为，不能排除立法者是在有意地将两者进行区分，未履行法定职责应无法简单地理解为不履行法定职责。同时根据上文所述，既然立法者曾在行政诉讼制度中创设不履行法定职责的概念以有意识地限缩不履行法定职责类案件的范围，那么立法者之所以在复议前置制度中创设未履行法定职责的概念，也有理由认为存在限缩解释的意图，以达到合理地限制复议前置范围的效果。

此外，从实践的可行性角度来看，我国目前也尚未做好将大量案件纳入行政复议渠道的准备。一方面，目前缺少行政机关中行政复议专门机构设置和运行的配套性规定，对此有学者提出应当增设专门的行政复议委员会以弥补这一制度空缺^[25]43-44，并在此次修法中得到了部分体现；另一方面，也缺少专门的基层行政复议工作人员，考虑到复议机关目前的实际吸纳行政案件的能力，倘若此时让大量的案件进入复议渠道不仅会导致复议机关不堪重负，也会导致有限的复议资源的浪费、徒增行政相对人的诉累。

综上所述，对复议前置中的未履行法定职责进行限缩解释实有必要。笔者认为，对复议前置中未履行法定职责的限缩解释一方面需要符合基本的文义与体系解释，另一方面也要契合行政复议主渠道化的立法目的与复议前置“部分扩张说”的制度选择，追求行政争议在复议渠道中得到实质性解决的立法要求，积极发挥复议制度相较于诉讼制度的天然比较优势，并遵守复议前置明示设定的立法规则，有选择性地将部分行政争议案件纳入复议前置的范围。

第三章 复议前置中未履行法定职责的认定

3.1 复议前置中未履行法定职责的表现形式

上文已经述及，复议前置中的未履行法定职责应包含哪些表现形式是第二十三条第三款适用的核心问题，应首先予以回应。

广义的未履行行为

对于未履行法定职责中“未履行”行为表现形式的广义理解，根据对行政不作为与不履行法定职责类案件的梳理，笔者将其归纳为以下三种：

其一、明示拒绝履行，即行政机关向相对人明确作出了终局性的不予受理决定或受理后拒绝履行的决定。例如，在“彭学纯诉上海市工商局一案”中，被告对原告查处涉案违法节目广告的申请明确表示不会立案处理，法院经审理认为，被告拒绝调查处理的行为构成不履行法定职责，本案即为行政机关明确表示不予受理。又例如，在“溆浦县中医院诉溆浦县邮电局一案”中，原告以被告邮电局不履行“120”急救专用电话开通职责为由向人民法院提起行政诉讼，法院经审理认为被告在接到原告申请后拒不开通急救电话是不履行职责的错误行政行为，本案即为行政机关在受理后明确表示拒绝履行。

其二、不予答复，即行政机关并未作出任何终局性的行政行为，没有履行答复义务，不予答复既包含行政机关对相对人的申请完全置之不理的情形，也包含虽然作出了一定程序性的行为但没有作出终局性的决定。例如在“中海雅园管委会诉海淀区房管局一案”中，法院认为“被告不依照职权对相对人提出的备案申请给予任何书面答复构成违法”。又如在“汤晋诉当涂县劳动局一案”中，被告虽将原告的申请批转其他机关处理，事实上启动了行政程序，但并未给予原告任何答复，法院认为被告不给原告任何答复，“不能认为其已履行了法定职责”。

其三、不完全履行，即行政机关虽启动了行政程序且作出了一定的终局性决定，但由于在实体上或在程序上存在一定瑕疵，导致其并未满足相对人的要求而被认定为不作为，即履行不适当或迟延履行。

履行不适当主要表现为行政机关作出的行政行为在实质上缺乏合理性，不能有效地满足相对人的请求。例如在“叶汉祥诉湖南省株洲市规划局、株洲市石峰区人民政府一案”中，法院指出即使被告对违建采取过查处措施，但如果查处不到位仍构成不完全履行法定职责；又例如在“罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案”中，法院认为被告对原告的答复未载明对举报事项的处理结果，“未能依法履行保护举报人财产权的法定职责”。

关于迟延履行的概念则存在争议，一种代表性观点认为，迟延履行是行政机关未及时履行其行政作为的职责义务，是一种行政作为行为，只不过超过了期限而存在轻微的程序违法^[26]30-32；另一种观点认为迟延履行是一种行政不作为，属于消极性质的滥用职权^[27]144-145。为避免迟延履行的上述争议，本文所称迟延履行是指，行政机关虽作出了终局性的行政行为，但因超过履行期限而存在轻微的程序违法。例如在“张风竹诉濮阳市国土资源局一案”中，法院认为行政机关虽履行了对土地违法行为的监督职责，但由于未及时将审查结果告知相对人的行为构成迟延履行，属于未完全履行法定职责。

3.1.2 行政争议“实质性化解”要求——对明示拒绝行为的排除

行政机关不予答复类型的案件通常只需判断行政机关是否负有程序性的答复义务即可得出其是否违法的结论，有时法院甚至没有论证行政机关存在答复义务即作出了不予答复行为违法的判断，如“汤晋案”中，法院仅论证了被告劳动局对案涉单位遵守劳动法律法规的情况负有监督义务，但并未论证被告负有法定的答复义务，却不影响法院得出了被告不予答复行为属于不履行法定职责的结论。

而对于涉及行政机关作出明示拒绝行为的案件，复议或司法机关必须对行政机关拒绝行为的实质合法性进行判断，且由于行政机关不会毫无事实或法律依据地作出明确拒绝的答复，通常要求复议或司法机关回归到实体法规范中来具体判断行政机关是否负有某项法定职责。例如在“彭学纯案”中，法院需要通过对《医疗广告管理办法》的条文进行解释，以得出案涉电视节目属于医疗广告，被告应根据《广告法》对其负有监管职责的结论；在“溆浦县邮电局案”中，被告邮电局抗辩称其已完成了企业制改革不再是行政机关不具有被告资格，法院则需要通过对电信行业在当时的特殊性质进行说理，得出开通案涉电话属于被告邮电局受行政机关授权应当行使的行政职能。

上文已经述及，行政争议“实质性化解”标准是行政复议主渠道化的重要立法要求，对于进入行政复议渠道的行政争议案件应在复议阶段就尽可能地得到终局性的解决，以减少经复议后仍然提起诉讼的案件数量。而法律关系复杂型案件是目前难以展开实质性化解的主要案件类型^[28]138，加之行政复议制度现阶段公正性的缺失，更使得难以通过行政复议平息复杂案件的争议。因此，若将案情复杂、法律适用争议较大的案件设置为复议前置，势必会徒增相对人的诉累、并且导致大量复议资源的浪费，故行政机关明示拒绝类型的案件暂时不应纳入复议前置的范围。此外，对于行政机关存在不完全履行行为的案件，虽然行政机关也作出了终局性的行为，但其通常涉及的是对于行政行为合理性的判断，对合法性的争议不大，因此不应在此予以排除。

3.1.3 专业性优势的发挥——对不予答复行为的保留

学界普遍认为，行政机关的专业性是行政复议制度相较于行政诉讼制度的重要优势。专业性优势主要表现在行政机关相较于司法机关在行政管理领域中往往更熟悉行政程序、具备更多的专业知识与判断能力^[29]114，更有助于化解一些专业疑难的行政争议。现代行政越来越多地体现出行政机关的专业性，法官通常不熟悉行政事务处理的具体流程与行政决定作出的依据，因此司法机关应当重视行政机关对行政事务作出首次判断的权利。

行政首次判断权是指，法院在司法审查的过程中不能代替行政机关作出尚未予以判断的行政事项的决定，而应当在行政机关作出处理后再对其行政行为的合法性进行审查^[30]114。行政首次判断权的适用范围虽应受到限缩，但对于行政机关消极不作为的，法院一般应当尊重行政机关的首次判断权，因为消极不作为意味着行政机关在实质上没有对案涉的行政事务进行过明确的判断。因此在审查行政机关消极不作为的不履行法定职责类案件中，法院只能作出责令行政机关在一定期限内对原告作出行政决定的履行判决。而将行政机关的消极不作为设定为复议前置，则正好可以消弭这一顾虑，因为在复议阶段中复议机关势必会对行政争议作出一次判断，一方面复议机关通常有权代替下级作出机关作出判断，直接要求其按照复议机关的指令作出具体的行政行为，另一方面，经过复议后再进入司法程序的消极行政不作为案件便无需受到行政首次判断权的约束。

一般认为，消极的行政不作为的表现形式限定于行政机关不予答复的情形。例如，“刘博君与安徽省马鞍山市交通运输局不履行法定职责一案”中，法院认为，原告向被告提出政府信息公开申请后，被告逾期不予答复的行为构成行政不作为；“何惠贞诉四会市不动产登记中心一案”中，法院指出，负有作为义务的行政机关迟延履行法定职责的行为是行政不作为；行政机关明示拒绝履行或不完全履行的，由于其已经作出了终局性的行政行为，应属于行政作为而非不作为。因此，将行政机关不予答复类型的案件纳入复议前置能够有效地发挥出行政复议的专业性优势，未履行行为中不予答复的表现形式应予以保留。

3.1.4 合理性审查优势的发挥——对不完全履行行为的保留

行政复议制度相较于行政诉讼制度的另一重要优势是合理性审查的审查范围优势。行政诉讼原则上只对行政行为的合法性进行审查,对行政行为的合理性一般不作处理，行政诉讼制度对行政合理性问题的介入需要其达到“滥用职权”或“明显不当”的较高标准^[31]153，即只有行政行为明显不合理达到了行政违法的程度时，法院才能够通过认定行政行为违法的方式进行救济，例如在“郑州市中原区豫星调味品厂诉河南省郑州市人民政府再审一案”中，法院指出被告在作出对原告不利的行政决定之前，既未事前告知、亦未给予原告陈述和申辩的机会，程序明显不当，因此判决确认被诉行政行为构成违法。而行政复议机关则能够主动对行政行为的合理性进行审查，《行政复议法》第六十三条规定，行政行为合法但内容不适当的，复议机关可以变更该行政行为。由此可见，行政复议制度不仅能够对一般的不合理的行政行为进行审查，并且能够直接决定变更。

因此，行政复议制度显然能更有效地处理因合法但不合理的行政行为引发的行政争议，避免了法院由于行政行为未达到明显不合理的程度驳回相对人的诉讼请求，导致相对人的合法诉求不能得到救济。根据上文的论述，履行不适当以及迟延履行的不完全履行行为主要涉及的就是行政行为合理性的问题，恰好能够展现行政复议制度的审查范围优势，应当纳入复议前置的范围。

3.2 复议前置中未履行法定职责的指代范围

3.2.1 基于文义解释与体系解释的限制

从文义解释的角度来看，复议前置中未履行法定职责的认定不能置法律条文的具体规定于不顾，《行政复议法》第十一条第八、九、十项的条文规定，实难解释出与广义的行政不作为相关的含义，应直接予以排除。反之，其余条文的表述则存在解释为广义的行政不作为的空间。例如，第十一条中存在“对决定不服”以及第十二项“没有依法给付”两种较为模糊的未履行行为表现形式的表述，笔者认为，对决定不服只能表明行政机关确实作出了终局性的决定，因此不存在不予答复的情形，但可以存在明示拒绝与不完全履行两种未履行行为；对没有依法给付而言，则可以解释为包含了全部三种未履行行为。

从体系解释的角度来看，《行政复议法》第二十三条第一款的第一、二、四项分别与第十一条的第一、四、十四项对应，指向了行政处罚行为、自然资源确权行为以及政府信息公开行为。倘若认为复议前置中未履行法定职责能够涵盖第十一条的上述条款，则只需规定第二十三条第三项即可满足第一、二、四项的规范意旨，后者只能理解为起提示注意的作用，如此解释下，可以认为第二十三条第三款与第五款都起到了兜底条款的作用，不符合立法的常态。更何况，第二十三条其余几项规定在客观上都存在独立的规范效果，第一项将行政处罚行为中复议前置的范围限制在当场作出的情形，第二项将自然资源确权纠纷复议前置的适用限制在申请人已经依法取得所有权或使用权，行政机关欲将之剥夺或转让的情形，第四项则强调行政机关不予公开政府信息的应当实行复议前置，而不予公开则涵盖了明示拒绝、不予答复或不完全公开的未履行情形，即行政机关明示拒绝公开政府信息的也应设定为复议前置。因此，为了确保现行法律规范的逻辑自洽，应当将第十一条的第一、四、十四项排除在复议前置中未履行法定职责的指代范围之外。

另外，由于行政协议既涉及行政机关负有的行政性质的义务，也涉及民事契约性质的义务^[32]155，因此行政机关不履行行政协议的行为是否属于“行政不作为”的判断较为复杂，且不同于广义的行政不作为案件通常适用履行判决或撤销变更判决，《行政诉讼法》第七十八条通过增设单独规定的方式确定行政协议案件的审判标准。因此，本文暂不将第一十条第十三项纳入复议前置中未履行法定职责的指代范围,留待进一步研究。

3.2.2 复议前置明示设定规则的限制

《行政诉讼法》（2017）第四十四条第二款规定，复议前置应由法律、法规进行设定，确立了复议前置的明示设定规则，即未经法律、法规的明文规定，不应采取复议前置。《行政复议法》（2023）第二十三条第一款第五项规定，复议前置应由法律、行政法规进行设定，根据相同位阶的法律规范新法优于旧法的法律适用规范，新《行政复议法》客观上排除了地方性法规对复议前置的设定权。《立法法》（2023）第十一条则规定，涉及诉讼制度的法律规定属于法律保留事项，只能由全国人民代表大会制定法律进行规定，复议前置制度势必会对行政相对人的程序选择权与诉权产生一定的限制，因此有观点认为复议前置应属于上述法律保留事项，只能由法律进行设定。

无论如何，可以认为《行政复议法》仍然坚持了复议前置应明示设定的基本规则。因此对于立法者默示的行政行为类型，除非另有法律或行政法规予以规定，否则不应纳入复议前置的范围，由于目前并无相关的其他法律与行政法规加以设定，故第十一条第十五项亦应当暂时排除在外。另一方面，对于条文中只存在有关“不予答复”或“不完全履行”的其中一种表述，也不应在法律、行政法规未明示规定的前提下将另一种表现形式也设定为复议前置。

3.2.3 行政性优势的发挥——“依职权”行政行为的保留

依申请行政行为一般是授益性的行政行为,以相对人的申请为前提,收到申请的行政机关对申请的要件和内容负有审查以及作出是否同意的行政决定的义务；依职权行政行为则以负担性的行政行为为主,由行政机关依据法律授予的职权主动判断是否应当作出有关行政决定^[33]215-250。行政强制行为与行政征收征用行为是第十一条条文规定中具有强制性的负担行政行为，通常由行政机关依职权作出，因此是否应当保留行政机关依职权应履行的职责决定了复议前置中的未履行法定职责能否指代第十一条的第二、五项。

笔者认为，没有理由将依职权应当履行的职责排除在未履行法定职责的范围之外，对依职权应履行的职责纳入复议前置的范畴，恰恰更有利于行政机关发挥层级监督的行政优势。复议机关与行政行为作出机关之间通常为领导与服从的关系^[34]3，复议机关也往往比作出机关具备更多的经验，能够在内部发挥行政层级优势对行政行为进行监督、纠错。在行政诉讼制度中，法院对于行政机关在判决或裁定后仍然不作为的情形，尚且还需要通过对行政机关的上级机关发出司法建议的方式来强制行政机关履行判决或裁定，显然行政复议制度能够更加高效地发挥行政机关的行政性优势。只不过在依职权作为的情形下，行政机关一般不负有对相对人的答复义务，因此不存在不予答复的表现形式^[35]133，但对不完全履行的情形仍然存在适用复议前置的空间，应当予以保留。

3.3 结论——第十一条规定的未履行法定职责情形的界定

综上所述，对复议前置中未履行法定职责的认定问题，限缩解释的方法已经齐备，最终仍需要回到第十一条具体的条文规定进行分析。通过下文的具体分析，可以得出下表“第十一条规定的未履行法定职责情形”应如何界定的结论：

表1 复议前置中未履行法定职责的认定

续表1 复议前置中未履行法定职责的认定

首先，根据上文的论述，根据文义解释以及体系解释，第一、四、八、九、十、十三、十四、十五项应整体排除在复议前置中未履行法定职责的涵盖范围之外；而行政机关未履行依职权应履行的职责的不应排除在复议前置的范围外，因此第二、五项应予以保留。

其次，由于未履行行为中明示拒绝履行的表现形式不适宜施行复议前置，因此第二项、第五项中明示不作出行政强制或行政征收征用行为的、第三项中“拒绝”作出行政许可的、第六项中“不予赔偿决定”的、第七项中“不予受理工伤认定申请的决定”的、第十一项中“拒绝履行”保护合法权益的职责的以及第十二项中明示拒绝给付社会保障的情形应当排除在外。

最后可以得出，第十一条规定的未履行法定职责情形应指：行政机关在行政强制、行政征收征用、行政赔偿、工伤认定的行政行为中存在不完全履行情形的；在行政许可、保护相对人合法权益、社会保障给付的行政行为中存在不予答复或者不完全履行情形的。

结  语

综上所述，根据未履行法定职责的概念在过往立法与司法实践中的应用，复议前置中的未履行法定职责应在广义的行政不作为的概念范畴内进行解释，并存在明示拒绝履行、不予答复以及不完全履行三种表现形式。根据复议前置的制度定位，未履行法定职责在复议前置中有必要进行适当的限缩解释。本文在基础的文义解释以及体系解释的方法之外，提出了“行政争议实质性化解标准”、“行政复议比较优势标准”以及“复议前置明示设定标准”三项目的解释的标准。

根据上述的解释方法，本文认为，第十一条规定的未履行法定职责情形应限定于行政机关在行政强制、行政征收征用、行政赔偿、工伤认定中存在不完全履行行为的；以及在行政许可、保护相对人合法权益、社会保障给付中存在不予答复或不完全履行行为的情形。由此可见，复议前置中的未履行法定职责的认定无需拘泥于行政不作为或不履行法定职责的概念，亦无需拘泥于行政不作为实质主义与形式主义的界分方式，最重要的是将适合通过行政复议制度解决的行政争议设定为复议前置、将尚不适宜通过行政复议制度解决的行政争议排除出去，以最大限度地保证行政相对人程序选择权的同时，助力行政复议主渠道化目标的实现。

上述结论是本文认为的目前立法与司法实践状态下能够得出的较为理想的解释，不可否认的是，随着将来行政复议主渠道建设的深入、行政复议制度的进一步完善、行政复议人员专业程度的提升，势必能够将更多的行政争议案件吸纳入行政复议的渠道，对复议前置中的未履行法定职责也将能够相应地作出更加广义的理解。但当下应着眼于尽快制定与颁布相应的立法或司法解释，对未履行法定职责或行政不作为的概念进行界定，以切实、合理地回应这一理论与实践难题，避免因法律规范的不确定导致行政复议前置制度在实践应用中的适用混乱或无序扩张。

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[35] 同[23]

THE IDENTIFICATION OF ‘NOT PERFROMING STATUTORY DUTIES’ IN THE COMPULSORY RECONSIDERATION INSTITUTION AFTER THE REVISON OF THE ADMINISTRATIVE REVIEW LAW

The revision of the Administrative Reconsideration Law was carried out in the context of the "main channelization of administrative reconsideration", with article 23 re-establishing the system of administrative reconsideration: "In one of the following cases, the applicant shall first apply to the administrative reconsideration organ for administrative reconsideration, and if he or she is not satisfied with the decision of the administrative reconsideration, he or she may then, in accordance with the law, file an administrative lawsuit with the people's court: ...(3) It is considered that the administrative organ fails to perform its statutory duties as stipulated in Article 11 of this Law." So, how should we identify ‘not performing statutory duties in the process of reconsideration?

The interpretation of the failure to perform the statutory duties in the front process of reconsideration has fallen into dilemma, whose concept has not been clearly defined by the legislators. "The main channel of administrative review" is the important legislative purpose of the revision of the Administrative Review Law, and it has been directly clarified in the provisions of the first article. In order to realize the legislative purpose of the main channel, the failure to perform the statutory duties in the process of reconsideration should be interpreted as far as possible. However, the identification of failure to perform statutory duties in the process of reconsideration cannot be separated from the theoretical framework of the front of reconsideration, which means the reconsideration still adheres to its position as an exception, and the expansion of the scope of the reconsideration on the whole, so that, it should also be restrictively explained when necessary. The most obvious issue is which provisions of article 11 should be covered by the statutory duties in the advance of reconsideration, and it is also reflected in the specific form of unfulfilled behavior.

According to the existing legislation and judicial practice, the concept of not performing statutory duties can be interpreted in the following three meanings: (1) administrative organs "administrative inaction"; (2) administrative organ staff "violate the law and dereliction of duty" , which means if the staff of administrative organs fail to perform or exceed their duties or abuse their administrative powers, and violate the principles of administrative law and legal provisions of administration by law, they shall be given administrative sanctions or transferred to the supervisory organ for handling; and (3) administrative organs "do not perform their statutory duties", which is an independent action or petition for reconsideration. Thus, it is the most appropriate choice to discuss the concept of the legal duties in the broad sense of the subjective intention of the legislator and the application of the legal duties in practice. In order to avoid ambiguity, administrative omission in the broad sense refers to the positive or negative omission of the administrative organ according to the application of the counterpart or its authority.

However, appropriate restrictions for ‘not performing statutory duties’ shall be adopted in the process of reconsideration. First of all, only a few disputes, which is more suitable through the administrative reconsideration channel should be included into reconsideration front scope, if the reconsideration front adopt the meaning of the legal duties as administrative omission in the broad sense, will inevitably lead to the expansion of the scope of practice, opposing the legislative purpose of the limited expansion. Secondly, since the legislator has once created the concept of failing to perform legal duties in the administrative litigation system to consciously limit the scope of cases of not performing legal duties, which further proves the legislator's intention of limiting the failure to perform legal duties in the process of reconsideration, so as to achieve the effect of reasonably limiting the scope of reconsideration. Last but not least, from the perspective of practical feasibility, China has not yet been prepared to bring a large number of cases into the administrative reconsideration channel.

As for the broad understanding of the expression form of "failure to perform" behavior in not performing statutory duties, according to the combing of the cases of administrative omission and not performing statutory duties, the author summarizes them into the following three categories: First, express refusal to perform, that is, the administrative organ has clearly made to the relative party the final decision of rejection or refusal to perform after acceptance. Second, do not reply, that is, the administrative organ did not make any final administrative act, did not perform the obligation to answer, do not reply includes not only the situation that the administrative organ completely ignores the application of the counterpart, but also contains a final decision although it has made a certain procedural act. Third, incomplete performance, that is, although the administrative organ has started the administrative procedure and made a certain final decision, it has some defects in the entity or the procedure, resulting in that it does not meet the requirements of the counterpart and is identified as omission, that is, the performance is inappropriate or delayed performance.

For cases involving administrative organs to express refusal behavior, reconsideration or judicial organs must judge the essence of administrative organs refused to act legitimacy, and because the administrative organ cannot have no legal basis to clearly refused to reply, usually require reconsideration or judicial organs to return to the substantive law specification to specific judgment whether administrative organs have a legal responsibility. "Substantial resolve" standard is the important legislative goal of the main channel, its requirements for enter the administrative reconsideration channels of administrative dispute cases should be settled in the reconsideration stage as far as possible, reduce the number of cases still filed after the reconsideration, and legal relationship complex case is difficult to substantive resolve the main case type, combined with the administrative reconsideration system now the lack of impartiality, more difficult to calm through the administrative reconsideration of complex cases. Therefore, if the cases with complex cases and large disputes are set as the front of reconsideration, it is bound to increase the litigation burden of the counterpart and lead to the waste of a large number of reconsideration resources. Therefore, the administrative organ express the type of refusal should not be included in the scope of the reconsideration front for the time being.

Professionalism is an important advantage of administrative review system compared with administrative litigation system. Professional advantages are mainly reflected in the fact that administrative organs are often more familiar with administrative procedures and have more professional knowledge and judgment ability in the field of administrative management, which is more helpful to resolve some professional and difficult administrative disputes. Due to the professionalism of modern administration, the judicial organs should respect the right of the administrative organs to make the first administrative judgment, that is, the right of the first administrative judgment. The right of first administrative judgment means that the court should respect the power of the administrative authority in the judgment and handling of the administrative affairs. Therefore, the inclusion of administrative organs in the reconsideration front can effectively give play to the professional advantages of administrative reconsideration.

Administrative reconsideration system compared with the administrative litigation system of another important advantage is the review scope advantage, on the one hand, reflected in the breadth of the review, namely the administrative litigation principle only review the legitimacy of the administrative act, the rationality of the administrative act generally not review, while the administrative reconsideration authority can take the initiative to review the rationality of administrative behavior. On the other hand, it is reflected in the depth of the examination. The intervention of the administrative litigation system on the administrative rationality problem needs it to reach the higher standard of "abuse of power" or "obviously improper". The administrative review system can more effectively deal with the administrative disputes caused by legal but unreasonable administrative acts, and avoid the court to reject the relative party's claim because the administrative acts does not reach the obviously unreasonable degree. According to the above discussion, the inappropriate and delayed performance mainly involves the rationality of the administrative behavior, which can just show the review scope advantage of the administrative review system.

All in all, according to the text and system interpretation, firstly, paragraph 4,8,9,10,13,14 and 15 in article 11 shall be excluded from the scope of the statutory duties in the reconsideration; and the administrative organ fails to perform the duties according to the authority shall not be excluded from the scope of the reconsideration, so the paragraph 2 and 5 shall not be excluded. Secondly, due to the express refused to perform the situation is not suitable for reconsideration front, so the second, fifth express of‘no administrative enforcement or administrative requisition behavior’, the third "refused" to make administrative licensing, paragraph 6, 7 will not accept the decision of the application", paragraph 11 "refused to perform" protect the legitimate rights and interests and paragraph 12 express refused to pay social security shall be excluded. Finally, it can be concluded that the situation of failure to perform statutory duties stipulated in Article 11 shall refer to: the administrative organ has incomplete performance in administrative coercion, administrative collection and requisition, administrative compensation, and identification of industrial injury; do not reply or incomplete performance in administrative licensing, protection of legitimate rights and interests of the relative party, and social security payment.